进一步明确中央政府和地方政府的财权和事权的责任对应关系，编制完成以权责发生制为基础的地方政府举债准则，使地方政府能够以统一标准记录和报告政府发行债券信息，及时以政府财务报告披露资产负债状况，实现政府性债务的信息共享。

　　不断完善地方政府债务风险控制体系，综合运用负债率、偿债率、债务率、赤字率等多元化和透明化指标对债务风险进行检测和评估，加强债务高风险地区的风险预警，控制地方政府债务规模，杜绝地方政府不规范融资行为。

　　党的十九大强调，要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战，2017年召开的中央经济工作会议、全国金融工作会议均对地方债务管理提出了具体要求，严控地方政府债务风险已经成为防范系统性风险的重点之一。为实现我国经济在高质量发展上取得新进展，需要采取有力措施，规范地方政府举债融资的机制。

　　地方政府债务风险的现状

　　　（一）地方债务规模情况。地方政府举债是为了促进本地区经济社会的发展，在自身财力不足时，地方政府作为独立的债务主体，借助政府信用向金融组织或社会法人、其他组织机构举债的行为。根据相关统计数据显示，截至2017年12月末，我国地方政府债务余额约为16万亿元，在人大批准的限额之内，政府性债务负债率低于国际相关条约规定的风险控制参考标准，但部分地方政府债务风险防范体系不健全，在实际操作中存在“合理不合法”的不规范行为，使财政收入出现虚增的现象，导致地方财政风险增加。

　　（二）监管新规陆续出台。新《中华人民共和国预算法》颁布实施及国务院出台系列文件后，我国地方政府转变债务管理制度框架已基本形成，2017年财政部下发了关于债务限额分配管理、规范融资行为、预算管理、风险评估、应急处置以及监督问责等一系列相关文件，但部分地方政府仍存在违法违规举债担保、伪PPP项目、政府购买服务、产生隐性债务等现象。在这种情况下，在遏制地方政府违规举债融资的同时，既需合理化解债务存量的风险，更要严格控制隐性债务的增量，使地方政府债务风险管控更具科学性。

　　地方政府债务风险形成的原因

　　（一）财政事权与支出责任未理清。改革开放以来，中央与地方的财政关系先后经历了从统收统支、分类分成、分级包干制到分税制的变革。其中1994年之后实行的分税制，内容完整，涵盖范围比较全面，在一定程度上规范了中央与地方之间的分配关系，进一步释放了市场主体的活力,也增强了中央的宏观调控与再分配能力。但事权和支出责任划分不够明确，转移支付制度不完善，公共财政制度的建设仍无法实现国家治理体系和治理能力的现代化，导致地方政府收支不能实现均衡。虽然2016年国务院下发的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》对中央与地方事权和支出责任划分改革的总体要求、划分原则、内容和配套措施等做出了明确规定，但由于中央和地方政府共同事权范围比较广，容易出现空白与重叠区域，给地方政府债务风险埋下了隐患。

　　（二）地方政府投融资机制不健全。我国以公共财政为导向，经历了部门预算、政府收支分类、收支两条线、国库集中收付、完善税制等改革，但整体仍未脱离分税制框架。一是目前的预算编制需进一步实现科学化和精细化。政府公开的预算决算信息反映的会计事项并不全面，未能完全体现政府的运行数据和财务状况，地方政府债务的使用项目和偿债来源等未能进行有效对比，进而不能保证还债来源和偿债来源有明确的对应关系，一定程度影响了财政资金的使用效率。二是地方政府融资渠道需进一步拓宽。经过近几年的置换，地方政府债券已经成为地方政府债务的主要构成形式，虽然目前我国地方政府的债券已实现在银行间、上交所、深交所、上海自贸区等发行，但交易型投资者持有比例仍相对较低，投资人结构以商业银行为主。

　　（三）地方政府债务监督机制不完善。地方政府债务风险的形成，一定程度上与地方政府投融资管理的法律监督机制滞后有着直接的关系。一方面，目前地方政府未设立专门的监管机构对相关债务进行监管，举债的决策主体、偿债主体及投资主体的责任缺乏法律认定依据，举债规模尚未受到严格的限制，部分地方政府未以本地区经济发展基础作为确定最优的债务规模的前提条件，一旦过度举债，容易出现道德风险，导致地方政府债务风险加大；另一方面，地方政府在投融资过程中，由政府承担主导地位，缺少社会公众的监督，降低了地方政府项目的安全性和效率性，也间接制约了宏观货币政策的调整空间。

　　政策建议

　　地方政府发债在发展地方经济具有毋庸置疑的优势，尽管一些研究表明目前地方债总体风险可控，但仍需加强地方政府债务风险管控，从多方面推动地方政府债务治理规范化。

　　（一）明确边界，完善债务风险控制机制。任何制度改变都是受到动态交易成本的约束，制度变迁应选择动态交易成本最小化路径。在治理地方债务制度的变革中，应按照十九大的部署加快建立现代财政制度，使中央和地方财政关系权责清晰、财力协调。一是进一步明确中央政府和地方政府的财权和事权的责任对应关系，编制完成以权责发生制为基础的地方政府举债准则，使地方政府能够以统一标准记录和报告政府发行债券信息，及时以政府财务报告披露资产负债状况，实现政府性债务的信息共享。二是不断完善地方政府债务风险控制体系，综合运用负债率、偿债率、债务率、赤字率等多元化和透明化指标对债务风险进行检测和评估，加强债务高风险地区的风险预警，控制地方政府债务规模，杜绝地方政府不规范融资行为。

　　（二）拓宽投资人结构，推进政府投融资体制改革。一是进一步加快确定地方政府投融资平台公司的功能定位，适度放宽对开展PPP模式的限制性要求，促进转型后融资平台与社会资本的合作，完善二级市场流动性，推动投资主体的多元化。二是推进地方政府专项债券的管理。在满足没有收益的公益性项目建设融资需求的资金下，继续推进地方政府专项债券的管理改革，积极发行项目收益与融资需求平衡的专项债券。三是地方政府根据本地区产业发展对资金的需求，建立与其相匹配的新增债务限额，满足公共服务与基础设施性项目的建设需求。四是借助社会资本参与存量地方政府基础设施项目改造，化解地方政府存量债务，一定程度减轻地方政府举债压力。

　　（三）完善监管机构组织设置，严控发债规模。一是目前在中央政府一级财政部门已经设有地方债务管理机构，但地方政府对于地方债务的管理通常是由预算部门或金融处室协助完成。地方政府应建立专门机构对地方政府债务进行垂直监管，明确监管责任，使地方政府债务处于常态化监督之中，防范地方政府债务风险。二是严格控制发债规模，提高债务监管效率和债务资金使用效率。地方政府债务的本质是地方政府的未来税收收入，无论是分税制改革后的财政收入缺口，还是预算软约束的限制，地方政府的举债收入都需要匹配最优的发债规模，对于违法违规或是不按规模举债的行为应加大查处和问责力度。