自2007年3月全国第一家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行挂牌以来，我国村镇银行已经迅速发展到了2017年三季度末的1567家，覆盖了全国31个省份的1230个县（市、旗），有效增加了农村金融服务供给，推动了农业供给侧改革，成为多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系中的重要力量。但是，由于成立时间短、市场认可度较低、抗风险能力弱、业务范围窄，加上监管政策“同质化”、互联网金融快速发展等因素的综合影响，村镇银行发展体现出行业制约性与系统脆弱性，行业发展形势较为严峻。
今年年初，银监会主席郭树清在有关会议上表示，下一步，要重点做好“完善村镇银行准入条件，继续发展村镇银行等小微金融机构，提高农村基础性金融服务的覆盖率、渗透率和便捷性，做实基层网点”等工作。从当前实际出发，需要加快完善货币政策、财税政策和监管政策扶持“组合拳”，统筹发挥三大政策的协同作用，积极构建具有正向激励的长期化、制度化、法制化村镇银行扶持政策体系，推动村镇银行差异化发展，进一步“健全适合农业农村特点的农村金融体系”。
客观上看，目前村镇银行的相关扶持政策，如再贷款政策、财税政策、监管政策还存在一些问题。
货币政策中与村镇银行相关的主要是支农支小再贷款政策，其现存主要问题在以下几个方面：一是支农再贷款与村镇银行支农贷款期限不匹配。支农再贷款期限一般最长不超过1年，而支农贷款多数属中长期贷款，村镇银行面临支农再贷款到期后的流动性缺口压力。二是村镇银行使用支农再贷款的额度有限，而且每年申请办理的手续较为繁琐。三是支农再贷款利率上浮幅度被限定为不得超过支农再贷款利率的3个百分点，且不得用于存放同业等，致使盈利水平相对较低。四是支小再贷款必须有相应的抵押品，且抵押品被严格限定为国债、央票、政策性金融债等村镇银行很少有的证券资产类抵押品，条件偏严。
财税政策方面的主要问题包括：一是财政奖补力度和期限有限。2010年9月，财政部修订完善的《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法》规定，各级财政部门对县域金融机构上一年度涉农贷款平均余额同比增长15%的部分，按2%的比例给予奖励，奖励资金由中央和地方财政按规定的比例分担。但东、中、西部地区可享受补贴的期限分别为该机构开业当年（含）起3年、4年、5年内。二是财政奖补资金不能及时足额到位。由于增量奖励条件偏严格、地方财政困难、行政审批环节复杂等原因，一些地区存在财政奖补资金不能及时足额到位的情况。三是税费优惠期限为5年，并采取“一刀切”方式。在村镇银行税费优惠5年期满后，立即按正常金融企业开始征收相关税费。而村镇银行企业所得税率为25%，远高于农信社12.5%的水平。四是村镇银行不在财政专户准入名单内。
监管政策方面的问题主要集中在监管标准上。村镇银行既不是完全的政策银行，又与商业银行有所区别，而且法人机构数量多、分布广，地区差异明显，经营模式差异较大，这大大增加了有效监管的难度。因此，现有对村镇银行的监管是应用的其他商业银行的监管标准，管得过严、处罚较多，造成村镇银行缺乏应有的生机和活力。
对此，我们应当以问题为导向，加快完善相关扶持组合拳，以进一步支持村镇银行持续健康发展。
首先，建议调整支农支小再贷款政策，加强货币政策支持力度。一是解决支农再贷款与村镇银行支农贷款期限不匹配问题。例如结合农业生产周期，或者针对贫困地区等特定地区的村镇银行，延长支农再贷款期限，合理满足小企业和“三农”资金需求。二是提高村镇银行使用支农再贷款的额度，简化再次申请办理时的手续；改变支农再贷款的额度管理方式，从按资本金比例进行额度管理改为按涉农贷款规模比例进行额度管理。三是差异化提高支农再贷款利率上浮空间。根据村镇银行的经营成本、业绩及所处区域特点等指标，确定适用于不同村镇银行的具体利率加点幅度。四是参考支农再贷款，放宽支小再贷款的申请条件。
其次，宜运用财税政策“组合拳”，强化财税政策支持力度。一是适当延长村镇银行定向费用补贴和奖励政策期限。通过放宽增量奖励条件、改进财政奖补资金的拨付方法、加强现有财税政策执行情况的监督等手段，促使财政奖补能够及时足额拨付至村镇银行。二是加强地方财政对村镇银行财政贴息资金到位情况的监督，确保各项补贴资金及时足额拨付到位。三是税收优惠政策到期延续。在5年优惠期到期后，针对村镇银行的实际情况，采取逐年递减的方式进行税费优惠。四是将村镇银行明确纳入《西部地区鼓励类产业目录》中，充分享受西部大开发相关优惠税收政策。五是将村镇银行列入财政专户准入名单。
最后，进一步完善村镇银行差异化监管政策，提高监管效率。一是对村镇银行主要监管指标差异化管理。如对主发起行具有相应资质、自身规模达到一定水平的村镇银行，在拨贷比和拨备覆盖率、流动性管理等方面，适当调整监管指标要求。二是本着灵活有效的原则，设置符合村镇银行实际的公司治理架构，同时给予村镇银行一定的缓冲期，逐步落实村镇银行公司治理要求。三是将村镇银行业务范围、经营区域、规模与监管评级、风险监测结果挂钩，适当放宽限制，体现差异化监管原则。例如，对于支农支小成效显著的村镇银行适当放开票据、理财、信用卡等业务限制；对监管指标达标的村镇银行出台社保资金、住房公积金、住房维修基金等可存放于村镇银行的支持措施，并允许地方财政和乡镇、村委会在村镇银行开立账户、办理结算、发放涉农补贴、发放农村社保资金等；对于监管评级达到二级以上的村镇银行，适当增加其代理、委托等中间业务。
（作者为中央财经大学财经研究院教授、博士生导师）
